《防震減災法》解讀：關于防震減災規劃

　　防震減災規劃是加強地震災害預防，提高綜合防震減災能力的重要依據。防震減災是一項社會系統工程，制定防震減災規劃，是增強防震減災能力的需要。目前我國防震減災能力還相當薄弱，與美國、日本等發達國家相比，發生同等程度的地震造成的人員傷亡和財產損失要嚴重得多。防震減災能力的提高，是一個長期積累的過程，必須納入依規劃發展的軌道。原法第二十二條對此作了原則規定。截止目前，《國家防震減災規劃》已由國務院批準發布實施。全國31個省、自治區、直轄市均制定了本地區的防震減災規劃。全國333個地級行政區中有297個制定了防震減災規劃，2860個縣級行政區中有713個制定了防震減災規劃。為了進一步完善規劃編制工作，提高規劃的權威性，新法專設一章，進一步明確了防震減災規劃的內容、編制和審批程序以及規劃的效力和修改程序，特別是要求防震減災規劃應當對地震重點監視防御區的監測臺網、震情跟蹤、預防措施、應急準備等作出具體安排。

　　國民經濟和社會發展規劃按照對象和功能分為總體規劃、專項規劃和區域規劃。專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的延伸和細化，是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。防震減災規劃屬于專項規劃，是以防震減災為對象編制的規劃。規劃的宗旨主要是提高我國防震減災公共服務水平，完善防震減災社會管理技術和物質基礎，重在提高全社會的防震減災能力。它是政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容；是指導防震減災事業發展，審批重大項目，安排政府投資的依據，對政府開展防震減災工作具有指導作用。本法第二章規定了防震減災規劃的編制、組織實施、備案和編制原則、內容、編制的公眾參與以及執行、修改等內容。

　　　防震減災規劃的編制、批準、組織實施

　　防震減災規劃的編制方式是國務院地震工作主管部門、縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同同級有關部門組織編制。防震減災規劃編制完成后，由組織編制的部門報同級人民政府批準后組織實施。根據國家規定，規劃應當報同級人民政府審批。由于防震減災規劃是指導防震減災工作發展并安排政府在防震減災方面投資的依據，因此必須經政府批準后才能實施。規劃經批準后，編制部門要及時對規劃的主要目標和任務進行分解，明確責任，保障規劃的實施落到實處。

　　　防震減災規劃的編制原則、依據

　　編制防震減災規劃應當遵循統籌安排、突出重點、合理布局、全面預防的原則。防震減災規劃的編制依據是震情和震害預測結果。震情是指有關地震活動和地震影響的情況。震害預測系指全國或某一地區在地震危險性分析、地震區劃或小區劃、工程建筑易損性分析的基礎上，對未來某一時段因地震可能造成的人員傷亡、經濟損失及其分布的估計。防震減災規劃的編制要充分考慮人民生命和財產安全及經濟社會發展、資源環境保護等需要。這是本法立法宗旨的體現。

　　　防震減災規劃的內容

　　防震減災規劃的內容涵蓋了防震減災的方方面面。為貫徹預防為主的方針，防震減災規劃必須以震情和震害預測結果為基礎，才能保證規劃的目標、工作重點更具針對性，更為切合實際。編制防震減災規劃，應當對地震重點監視防御區的地震監測臺網建設、震情跟蹤、地震災害預防措施、地震應急準備、防震減災知識宣傳教育等作出具體安排。地震重點監視防御區是指未來10—15年內，存在發生破壞性地震危險或者受破壞性地震影響，可能造成嚴重的地震災害損失的地區和城市。我國國土廣闊，地震分布范圍廣，國家財力有限，在廣闊的國土上平均使用力量和資源是不符合國力和震情特點的，而綜合考慮震情和可能發生的災情，在不同時期劃出特定的重點地區加強工作措施以提高防震減災工作的實效，是必要而可行的做法。對地震重點監視防御區的地震監測臺網建設、震情跟蹤、地震災害預防措施、地震應急準備、防震減災知識宣傳教育等作出具體安排，符合規劃編制突出重點、合理布局的原則。

　　　防震減災規劃編制的民主程序

　　防震減災規劃報批前，組織編制機關應當征求有關部門、單位、專家和公眾的意見。根據《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》的規定，專項規劃報送審批前，編制部門要將規劃草案送本級人民政府發展改革部門與總體規劃進行銜接，送上一級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接，涉及其他領域時還應當送本級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接。防震減災規劃編制部門在將規劃報送審批前，還要將規劃草案咨詢有關專家的意見。規劃編制工作是一項復雜的系統工程，既涉及科學問題，也涉及法律、法規和政策問題，需要充分發揮各個方面專家的作用。規劃草案形成后，要組織專家進行深入論證。規劃經專家論證后，應當由專家出具論證報告。

　　編制規劃要充分發揚民主，廣泛聽取意見。各級各類規劃應視不同情況，征求本級人民政府有關部門和下一級人民政府以及其他有關單位、個人的意見。除涉及國家秘密的外，規劃編制部門應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。防震減災規劃是社會各階層需求的集中體現，必須提高規劃編制的透明度和社會參與度，保障人民群眾的知情權和參與權。應通過廣播、電視、網站等多種媒體廣泛傳播，并接受各方的意見和建議，吸收民智、反映民意、貼近民生，使理解規劃、擁護規劃、執行規劃成為公眾的自覺意愿，可以大大提高規劃的實施效率。

　　《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》要求，規劃編制部門向規劃批準機關提交規劃草案時應當報送規劃編制說明、論證報告以及法律、行政法規規定需要報送的其他有關材料。其中，規劃編制說明要載明規劃編制過程，征求意見和規劃銜接、專家論證的情況以及未采納的重要意見和理由。因此，防震減災規劃報送審批文件中應當附具意見采納情況及理由。

　　　防震減災規劃公布、修改

　　防震減災規劃經批準后應當對社會公布，這樣做的原因一是確保社會公眾對規劃的知情權，可以保證公眾的有效參與；二是確保社會公眾對規劃的參與權，保證公眾的有效監督；三是確保社會公眾對規劃的監督權，有利于推動社會主義和諧社會的建設。實踐證明，在規劃編制、實施的過程中遵循公開民主的原則，便于公眾對規劃進行監督，保證規劃的順利實施。

　　防震減災規劃編制的依據是震情和震害預測，并要考慮經濟社會發展情況。而以上這些要素并不是一成不變，而是動態變化的。因此，規劃編制部門要根據震情形勢變化和經濟社會發展適時對規劃進行調整和修訂。防震減災規劃一經批準，就具有法定效力，任何單位和個人不得隨意修改，以維護規劃的權威性、嚴肅性。因此，規劃的修改必須嚴格按照法定程序進行，應當按照原審批程序報送審批。

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（作者：佚名）